補償制度凝聚生態保護合力
補償制度凝聚生態保護合力
文 |《瞭望》新聞周刊記者 王麗 汪軍
??生態功能區特別是國家重點生態功能區，承擔涵養水源、保持水土、保護生物多樣性等重要生態功能，對國家生態安全意義重大。
??作為長江、珠江“兩江”上游重要生態屏障的貴州，全省25個縣列入國家重點生態功能區。如何讓綠水青山有“顏值”、能“保值”、更“增值”，作為首批國家生態文明試驗區之一的貴州，2023年初印發《關于深化生態保護補償制度改革的實施意見》，從完善分類補償制度、健全綜合補償制度、推進多元化補償等方面進一步深化改革。
??生態保護補償起到落實生態保護權責、調動各方參與生態保護積極性的作用，有利于形成跨區域、跨流域環境治理和保護機制，對于生態功能的發揮及生態價值的實現發揮重要助推作用。
??縱觀全國各地深化生態保護補償制度改革實踐，亟待協調好補償雙方或者多方的利益關系，同時需要激發優質生態區域特別是國家重點生態功能區的“生態轉換動力”，既守護生態屏障，又實現生態惠民。
貴州省赤水竹海國家森林公園景色（資料照片） 楊文斌攝/本刊
??生態保護補償制度逐步完善
??赤水河，有“英雄河”“美酒河”的美譽，源于云南、流經貴州、進入四川、注入長江，不僅是連接云貴川的一條經濟動脈和人文紐帶，還是眾多珍稀特有魚類的重要棲息地和繁殖場所。
??為保護赤水河生態環境、更好協調區域關系，2018年，云貴川三省共同建立全國首個跨省流域的橫向生態補償機制試點。“這一舉措形成成本共擔、效益共享、合作共治的流域保護和治理長效機制，調動了全流域保護積極性?！敝袊茖W院水生生物研究所副研究員劉飛介紹，赤水河常見魚類從2016年的108種增加到現在的167種，包括白鱘、長江鱘、胭脂魚等11種國家重點保護魚類及45種長江上游特有魚類。
??黃河流域也有相關省份采取類似舉措。2021年，山東省與河南省簽訂《黃河流域（豫魯段）橫向生態保護補償協議》，若兩省交界的劉莊國控斷面水質年均值在Ⅲ類基礎上每改善一個水質類別，山東補償河南6000萬元，反之則河南補償山東；劉莊國控斷面年度關鍵污染物（COD、氨氮、總磷）指數每同比下降或上升1個百分點，河南省將獲得或支付100萬元補償資金，上限為4000萬元。
??相較于跨省域，一省之內的生態補償更易操作。2021年1月，貴州省人民政府印發《貴州省赤水河等流域生態保護補償辦法》，建立“統一方式、統一因子、統一標準”的流域橫向補償機制，調動各地各部門保護水環境的積極性，改善全省流域生態環境質量。該辦法適用于貴州省省內流域生態補償，主要包括烏江、赤水河、沅江、紅水河等水系干流。辦法規定，跨市（州）界考核斷面選取化學需氧量、氨氮、總磷為主要水質考核因子。
??《瞭望》新聞周刊記者了解到，圍繞生態文明建設總體目標，在黨中央統一部署下，各有關部門和地區不斷推進生態保護補償制度建設，發揮生態保護補償的政策導向作用。除水流生態之外，我國各地近年來聚焦重要生態環境要素，森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等不同類型的生態保護補償制度逐步完善。比如耕地保護補償制度方面，貴州支持國家鄉村振興重點幫扶縣開展增減掛鉤節余指標跨省調劑。湖南完善以綠色生態為導向的農業生態治理補貼制度，開展綠色種養循環農業試點。
??同時，我國堅持生態保護補償力度與財政能力相匹配、與推進基本公共服務均等化相銜接，實施縱橫結合的綜合補償制度，促進生態受益地區與保護地區利益共享?？v向補償方面，中央預算內投資對重點生態功能區基礎設施和基本公共服務設施建設予以傾斜，省級政府將生態功能重要地區全面納入生態保護補償轉移支付范圍。橫向補償方面，不斷完善重點流域跨省上下游橫向生態保護補償機制建設，開展跨區域聯防聯治。
??深化改革突破瓶頸
??生態保護補償作為調整生產建設和生態保護之間利益關系的一種機制，涉及多個利益方。要實現“綠水青山”與“金山銀山”雙贏、生態保護者與環境受益者良性互動、激勵與約束協同發力的良好局面，亟待處理好幾方面問題。
??首先，“補給誰、誰來補”的問題。生態資源具有彌散性、流動性等特征，保護主體、受益主體難標識，特別是水流生態，產權歸屬不清晰、權責不明確，導致補償主體難確認，政府監管難以精確，經營主體難以進入。
??自然資源部國土空間規劃研究中心原副主任張曉玲認為，應通過自然資源統一確權登記等手段，將各類自然資源的質量、數量和保護要求全面摸清。在摸清家底的基礎上予以公示明確，落實到每一個產權人或者使用權人，建立歸屬清晰、權責明確的生態資源資產產權制度，為生態資源分類施策、有效保護和合理補償提供重要依據。
??世界自然遺產地梵凈山下、沅江上游的貴州省江口縣于2020年列入國家生態綜合補償試點。江口縣綠色金融發展中心主任羅興隆分析認為，目前解決“誰來補”的問題大多還是依靠財政，補償資金主要來源于轉移支付，缺乏社會資本參與，一些下游的用水大戶、排污大戶沒有參與其中，不能充分體現使用者或受益者直接付費的原則。
??其次，“補多少”的問題。目前，對自然資源生態價值的估算有能值分析法、市場價值法、機會成本法、影子價格法等。不過，由于生態系統產品及服務的區域性和整體性、價值多維性等特性，增加了價值評估的不確定性和難度。
??貴州財經大學中國西部綠色發展戰略研究院院長張再杰認為，應探索建立一套相對完整且廣泛認可的核算體系，合理反映自然資源、生態資源的經濟價值和公共價值。以水流生態補償為例，目前大多是根據斷面水質作為標準，顯得過于單一；補償內容也比較單一，大多數限于資金補償，建議探索產業轉移、園區共建、人才培訓等方式，擴展補償內容。
??赤水市政協常委方俊長期研究生態保護補償，依據衛星遙感數據，他分析了國家重點生態功能區赤水市對長江中下游的生態貢獻：每年減少向下游輸送泥沙約400萬立方，通過赤水河流域向長江輸送優質水量約10億立方，凈化赤水河流域水質上百億立方，吸收二氧化碳和排放氧氣數百萬噸?！耙环矫媸蔷薮笊鷳B貢獻，另一方面是當地產業發展受到很大限制，究竟應該補多少這個問題亟須得到科學合理解決?！狈娇≌f。
??最后，“怎么補”的問題。目前，生態保護補償的主要方式為財政轉移支付，國家對重點生態功能區、自然保護區等區域開展補償；另一種是政府贖買，通過贖買、置換等方式調整商品林。
??貴州于2018年啟動重點生態區位人工商品林贖買改革試點工作，2021年至2025年每年擬贖買約1.6446萬畝，主要安排在省級以上自然保護區。在雷公山國家級自然保護區，目前有約2000畝人工商品林完成贖買。處于雷公山腹地的雷山縣方祥鄉雀鳥村，村黨支部書記吳昊介紹，通過人工商品林贖買，林農可從每畝林地中一次性獲得4800元贖買資金。
??從全國各地實踐來看，現階段生態保護補償存在補償方式單一、財政資金使用率不高等問題。貴州綠色發展戰略高端智庫特聘研究員陳鵬宇認為，生態保護補償要根據地區差異靈活采用橫縱向生態補償方式，要建立穩定投入制度，通過提高均衡性轉移支付系數等方式，加大生態保護補償力度。同時，積極探索債券、生態基金等融資形式作為補償資金的輔助，積極引導社會資本參與。
??2022年10月，貴州省首張竹林碳票——赤水丹青碳票正式發行。赤水市晟豐農業發展有限責任公司憑借自有的10萬畝竹林產生的固碳效果，獲得了這張碳票。該公司工程部副部長王浩宇說，銀行以碳票作為質押物，授信公司5000萬元用于竹林碳匯開發，目前1000萬元貸款已經到賬。結合案例，受訪人士認為，除了以政府為主體開展直接的資金補償外，應該探索更多補償方式，比如引入社會資本，通過碳票這樣的方式轉換補償路徑便是一種有益探索。
??增強改革協同釋放政策紅利
??從2021年中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化生態保護補償制度改革的意見》，到近年來各地因地制宜提出的實施意見，幾乎都明確要求多方協同、改革配套。受訪專家和基層干部認為，生態保護補償制度宜從夯實基礎工作、加快改革創新、強化激勵約束等方面增強改革協同，真正推動意見落地。
??首先，夯實基礎工作。受訪人士認為，當前生態保護補償在基礎工作層面仍然存在短板。以重點生態功能區轉移支付為主的縱向生態保護補償，主要基于財政收支缺口制定補償標準；橫向生態保護補償，則是根據流域斷面水質制定補償標準。這些標準缺乏科學性、系統性，不能充分體現生態服務價值、生態保護成本，因此最終的補償資金難以滿足生態保護和發展需求。
??赤水市發改局副局長代戰兵表示，生態保護較好的地方通過“轉綠”讓生態釋放紅利，也是生態保護補償的一種方式，不過生態產品價值實現機制目前還存在短板，生態產品的度量、抵押、交易、變現依然較難，還需要大量的核算工作作為基礎。
??其次，加快改革創新。碳排放權交易、綠色金融等創新舉措對于生態保護補償、綠色高質量發展有巨大推動作用。不過，受訪人士普遍認為，基層在加快改革創新方面需進一步加力，強化政策指導和頂層設計。
??近年來江口縣創新建立“梵凈生態賬戶”，針對農戶、個體工商戶等5類客戶主體，金融機構從生態資產、生態經營等多維度采集客戶主體信息，換算成生態積分后作為評級授信、利率定價的重要依據。2022年，江口兩家公交公司投運新能源車輛，每年可節約燃油650多噸，減少二氧化碳排放3080噸，憑借這樣的生態貢獻，從縣農信社獲得600萬元貸款，利率從8.2%下降到5.5%。
??業內專家認為，類似上述創新舉措，需要從政策指導、頂層設計上加以規范和推廣，鼓勵推出更多可復制、可操作的創新舉措。
??最后，強化激勵約束。生態保護補償制度的實施效果關鍵在于激勵約束機制的構建。對于實施生態保護的地區，必須統籌用好補償資金，用制度管好補償資金，以激發生態保護的積極性和主動性。多名基層干部表示，近年來由于地方財力有限，一些補償資金到位之后，被統籌進“大盤子”，并沒有真正落到生態保護工作上。同理，對于生態受益地區，也應該通過機制來推動補償責任落實。
??由于生態補償的跨地域、跨流域性比較強，在激勵約束機制方面“自選動作”空間很小，宜加強頂層設計，探索將生態保護補償工作納入地方政府政績考核，建立綠色績效考核評價機制。
